落实企业主体责任是中欧差异最大之处
欧盟在工业化进程中逐渐形成的环境政策，原则之一是“污染者付费原则”。这一原则的核心思想，是环境污染行为或者后果的实施者应当承担污染防治、治理及纠正的相关费用，使环境污染成本内部化。付费将促使污染者采取措施控制污染，或使政府等管理部门获得相应的收入以治理污染。基于这一原则，企业为了减少相关费用支付，将采取各类措施来防止与减少污染的产生。
1988年，瑞典隆德大学环境经济学家Thomas Lindhqvist在给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出生产者责任延伸（简称EPR），这也是一个典型的企业责任的“加强版”。它通过使生产者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现。根据EPR制度，环境影响的责任从政府传达给了产业，产品的生产者要负责产品生命周期相关事宜，生态设计、回收和再利用等。
EPR制度要求生产者在废弃物回收处理中承担主要责任。一是负责产品的回收与利用。这一责任可以通过集中责任分担加以分散，由政府负责全部或部分的回收，生产者仅负责循环利用；生产者设立独立的机构来进行回收利用；在生产者负责回收的情况下，通过销售商回收产品，特别是大件耐用产品。
二是信息责任。生产者有义务在其产品说明书或产品包装上，说明商品的材质及回收途径等事项。
三是分担废弃产品的回收处理费用。具体的承担费用可由回收企业处理单位电子废弃物的成本、处理速度、生产者的年生产量等因素决定，按比例在生产者和回收者之间进行分配。1991年，EPR还只是一个在瑞典使用的概念，随后，欧盟在该理念基础上颁布了数个相关指令，如著名的WEEE、ROHS等，使得EPR概念被全球广为接受。
重金属环境监测内容系统化、服务社会化
在环境监测方面，政府负责环境质量的监测，企业负责自身的污染排放监测，而监测数据的管理由通过认证的第三方来实施。环境质量监测也是政府委托有资质能力的机构来操作的。比如某个机构对某项参数的研究比较透彻，就委托该机构监测该项参数。监测系统还会根据最新的研究成果进行更新。欧盟重金属环境质量监测内容系统完善，包括室外空气、水体，特别重视生物监测，如血液、牛奶、尿液、头发，以及食品抽样包等。
瑞典对人体或者环境介质中的重金属含量、暴露等具有长期的系列数据积累，部分城市具有30多年的血铅对比数据。他们分析，血铅浓度的高低与汽油中的铅浓度密切相关。
启示与借鉴
目前，我国各部门联动开展环保工作还处在起步与摸索阶段，应推进管理精细化并完善政策制度链。
环境保护政令多出是国际上的普遍现象。瑞典的做法是，1999年出台了统一的《环境法典》，针对整体的环境保护目标，而不针对某一项污染物或某一个环境介质。在重金属污染防治上，瑞典环保署负责政策、规划等宏观管理，地方政府负责环境保护，而企业的排污行为则根据级别分别归属不同层级的法庭或政府。对我们所关注的BAT技术管理，则是在欧盟层面上统一制定，有的污染物还需要从全球层面上制定。
OECD正在对现行的政策法规进行梳理，试图建立跨国的一体化政策体系，其目标主要是针对气候变化。其做法是梳理能源、农业、交通、建筑、资源保护等相关领域中的税收、补贴、许可等政策，考察各项政策对于应对气候变化的适宜性，构建一体化的政策体系，当发展阶段和管理目标发生重大变化时，这种系统性的政策改进是必须的。
我国重金属污染防治工作虽起步较晚，但已出台不少的相关政策制度，其中《重金属污染综合防治“十二五”规划》是我国在重金属污染防治工作顶层设计与综合管理上迈出的历史性一步。但是重金属相关政策总体仍较粗放、系统联动性不强，部分政策存在不足或未落实。在重金属污染防治目标下，今后工作需要对以往的相关政策进行梳理，侧重“补链”和“完善”，特别是排放量管理、重金属污染控制技术管理的有效结合，形成合力，整理和构建适合我国国情的一体化政策体系。
我国环保部门在一定程度上扮演“保姆”角色，企业环保意识和责任淡薄，应加强辨析我国环保部门的角色与定位，增强管理的有效性，促进企业主体责任落实。
在企业及其周边环境管理中，环保部门忙于监督性监测、事故应急，而企业自身的环境监测、信息公开、风险防范却仍显薄弱。应研究设计企业信息公开、风险评估与损害鉴定、污染责任追究、企业排放自行监测、公众监督、企业周边人群健康风险控制等相关制度建设，推进相关环境法律法规制定，以目标为导向，进一步细化管理要求，推进企业的主体责任落实。
遵照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”要求，基于“谁开发、谁治理”的原则，由生产企业独立负责治理，环保部门实行独立的监管，厘清资源开发与环境监管的关系。
我国重金属污染治理着力点仍在生产与排污阶段的污染控制，应强化政策体制研究，推动全生命周期污染防治。
我国涉重企业污染控制，仍基本处于企业生产与末端治理阶段，而欧盟通过各类政策体制建设已将污染控制延伸到整个产品的生命周期（如生产者责任延伸制度），应开展全过程防控管理体系建设研究，分别提出重点涉重行业减排技术路线。
在重金属污染防控政策制度体系研究中，重点突出规划统筹协调、组织实施、法规标准、质量改善导向、全过程防控薄弱环节、健康风险评估、环境信息公开、环境经济调控手段下的政策制度研究。在国际汞公约履约的契机下，理清汞污染防控全生命周期管理体制，全面加强汞污染控制，并提出将这种管理体系扩大到我国重金属污染防治实施全生命周期的主要方法。
人类作为一个共同体，一直在尝试和寻找合适的环境治理结构。这种尝试从1970年代迄今，在全球各个国家和地区的表现，形成了一种治理结构谱系。我们需要找到中国所处的位置，并找到这个谱系演变的规律和决定性因素，把握大势，在此基础上结合国情探索环境保护的新路子。
作者：牛韧
作者单位：环境保护部环境规划院
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